2025년 초 정부가 발표 예정인 수도권 주택 공급 대책은 유휴부지 활용, 정비사업 촉진, 공공임대 확대를 중심으로 구성되고 있습니다. 하지만 과천·서리풀지구 사례처럼 현실적인 한계와 지역 갈등, 재건축 관련 제도적 장애물이 존재합니다. 이 글에서는 이러한 정책의 실현 가능성을 구조적으로 분석하고, 실행력을 높이기 위한 방향을 제시합니다.
수도권 공급대책 발표 배경: 불안정한 시장과 정책 대응
2025년 초 정부는 수도권 주택 공급 확대를 위한 새로운 대책을 발표할 예정입니다. 이는 지속적으로 고공행진을 이어온 수도권 집값과 불안정한 전월세 시장, 그리고 청년층의 주거 불만이 결합된 결과입니다. 정부는 그동안 수도권 내 신규 택지 개발의 한계와 재건축·재개발 사업의 지연, 민간 공급 위축 문제 등을 인식해 왔으며, 이번 공급 대책을 통해 “실질적” 공급 확대의 전기를 마련하고자 합니다. 이 대책은 군부대 이전지, 공공기관 부지 등 유휴부지의 활용과 정비사업 활성화, 공공임대 확대 등을 골자로 합니다. 다만, 이번 대책이 시장의 신뢰를 회복하고 실질적인 공급을 이끌어낼 수 있을지에 대해서는 회의적인 시선도 존재합니다. 과거에도 비슷한 공급 계획이 반복적으로 발표되었지만, 공급 지연과 정책 불일치로 인해 실효성을 거두지 못한 사례가 많았기 때문입니다. 정책의 핵심은 ‘계획’이 아닌 ‘이행력’이며, 이를 위해서는 각종 제도 개선과 지자체 및 주민과의 갈등 조율이 필수적입니다.
유휴부지 활용의 한계: 땅은 있어도 집은 없다
정부의 이번 대책의 핵심 중 하나는 ‘유휴부지’ 활용입니다. 이른바 땅은 있지만 활용하지 않고 있는 공공 부지를 발굴해 주택을 공급하겠다는 전략입니다. 군부대 이전지, 공공기관 유휴부지, 노후 청사, 학교용지, 일부 개발제한구역 등이 대표적입니다. 그러나 유휴부지 활용에는 여러 한계가 존재합니다. 우선, 군부대 이전지는 국방부와의 협의, 대체지 조성, 안보적 판단 등이 복잡하게 얽혀 있어 최소 10년 이상의 장기 과제로 분류됩니다. 뿐만 아니라 군부대로 사용하던 부지이다 보니 환경 평가도 더 철저하게 검증할 필요가 있습니다. 실제로 용산 미군기지 이전도 수십 년에 걸쳐 진행된 초장기 프로젝트였습니다. 공공기관 유휴부지 역시 대부분 ‘부분적 활용’ 중인 경우가 많아 완전한 이전이나 재배치가 쉽지 않습니다. 지자체 간의 이해관계 충돌도 상당합니다. 또한, 그린벨트 해제는 환경단체, 인근 주민의 반대에 부딪히기 쉬우며, 각종 법적 검토와 환경영향평가가 수반됩니다. 결국, 유휴부지는 그 자체로 ‘빠른 공급’이 가능한 수단이 아니라는 점에서 현실과 괴리가 존재합니다. 계획은 있으나 실행 가능한 자산은 아니라는 평가도 나오고 있습니다.
과천·서리풀지구 사례로 본 지역 갈등 구조
김이탁 국토부 1차관이 언급한 과천지구와 서리풀지구는 이번 수도권 공급 대책의 상징적 지역입니다. 과천지구는 정부청사 유휴부지를 활용해 약 4,000세대의 공공임대 및 분양주택을 공급하려는 계획이었습니다. 하지만 과천시 주민들은 해당 계획에 대해 강력히 반발했습니다. 교통난, 교육환경 악화, 주거 가치 하락 등이 주요 이유였고, 특히 고가 아파트가 밀집한 지역에서 대규모 공공임대 단지 조성은 민감한 사안이었습니다. 서리풀지구는 서울 강남 접근성이 좋은 핵심 지역으로, 정부가 중산층과 청년층을 위한 주택 공급지로 고려했지만, 지역주민과 지자체의 협조 부족으로 계획이 제자리걸음을 걷고 있습니다. 이런 사례들은 수도권 내 ‘땅이 있어도 집을 못 짓는 이유’를 명확히 보여줍니다. 공급 정책이 성공하기 위해서는 지역의 신뢰 확보가 우선되어야 하며, 공공성과 지역 여론을 동시에 만족시키는 조율 능력이 중요합니다.
재초환제: 재건축을 가로막는 가장 큰 장벽
재건축 초과이익 환수제(재초환제)는 재건축 사업을 추진하려는 조합에 막대한 부담을 주는 제도입니다. 이 제도는 조합원 1인당 평균 초과이익이 3,000만 원을 초과할 경우 초과분의 최대 50%를 부담금으로 납부하게 되어 있습니다. 하지만 실제 현장에서는 이 부담금이 수억 원에 달하는 사례가 빈번하게 발생합니다. 강남, 목동, 여의도 등 주요 재건축 예정 단지들은 대부분 사업성이 심각하게 훼손되었고, 조합 총회에서 사업 보류 또는 해산 결정을 내리는 경우도 많습니다. 문제는 초과이익 산정 기준이 불명확하고 감정평가 시점이 임의적이라는 데 있습니다. 예측 가능한 부담금이 없다면 조합은 인허가를 신청할 수 없습니다. 이로 인해 서울시 재건축 예정 단지 중 60% 이상이 ‘재초환 부담’으로 인해 사업을 보류 중입니다. 제도를 통해 개발이익의 일부를 환수하는 것은 필요하지만, 현재의 방식은 재건축을 통한 도심 공급 자체를 봉쇄하는 결과를 낳고 있습니다. 제도의 존재 자체가 문제가 아니라, 적용 방식의 유연성과 현실화가 필요한 시점입니다.
임대주택 기부채납 제도의 실효성 논란
현재 재건축 사업을 추진할 경우 일정 비율의 임대주택을 조합이 의무적으로 포함하거나, 기부채납해야 합니다. 이는 주거 복지와 사회 통합을 목적으로 도입된 제도이지만, 민간 사업자 입장에서는 치명적인 수익성 저해 요인으로 작용하고 있습니다. 서울 강남권에서 20~25%의 임대주택을 포함해야 한다는 조건은 사업의 경제성을 크게 떨어뜨립니다. 고급 아파트 단지 내에 임대주택을 포함할 경우, 분양가 하락 우려, 입주민 반발, 관리비 문제 등 여러 갈등 요소가 뒤따릅니다. 조합 내부에서도 갈등이 격화되며, 일부 조합원은 “이럴 바엔 사업을 하지 말자”는 분위기로 돌아섭니다. 정부는 이러한 의무 비율을 지역 특성에 따라 조정하거나, 임대주택 대신 현금 기부를 허용하는 등 유연한 대응이 필요합니다. 재건축 활성화를 통해 공급을 늘리겠다는 정책 방향과 임대주택 강제 편입이라는 제도의 충돌은 결국 공급 확대의 속도를 늦추는 요인이 됩니다. 민간의 자발적인 참여를 유도하려면 제도적 유인책이 병행되어야 합니다. 현재는 기부 채납시 용적률을 상향해 주고는 있지만 이 역시도 실효성이 낮아 조합원들 입장에서는 큰 메리트가 떨어지는 부분이 있습니다.
공급 로드맵의 구조: 단기·중기·장기 분리의 필요성
모든 공급 정책은 구체적인 로드맵이 수반되어야 합니다. 공급 계획을 단기, 중기, 장기로 나누지 않고 전체 수치를 단순 제시할 경우, 정책 신뢰도는 급격히 낮아집니다. 단기 계획은 1~2년 내 착공 및 입주 가능한 사업을 중심으로 구성해야 하며, 중기(3~5년)는 정비사업 활성화, 장기(5년 이상)는 유휴부지 활용 및 신규 개발 중심으로 추진하는 식의 분리 전략이 필요합니다. 특히 최근처럼 경기 변동성이 큰 시기에는 정책의 유연성이 핵심입니다. 정부가 발표할 예정인 대책에는 단지 수와 세대 수 외에도 구체적인 진행 단계별 목표, 인허가 시점, 주민 협의 일정, 환경영향평가 등 ‘디테일’이 포함되어야 합니다. 공급은 숫자가 아니라 과정이며, 이 과정을 구체화하지 않으면 공표된 수치는 공허한 약속으로 끝날 수 있습니다.
민간 중심의 공급 구조 설계: 규제보다 동기 부여
정부는 공공 주도의 공급 확대 외에도 민간 주체의 자발적 참여를 유도해야 합니다. 이를 위해서는 규제 중심이 아닌 ‘동기 부여형 정책’이 필요합니다. 민간 재건축 조합, 디벨로퍼, 중소건설사 등이 자발적으로 참여하도록 하기 위해서는 인센티브가 필요합니다. 용적률 완화, 세제 혜택, 인허가 간소화, 분양가 자율화 등이 대표적입니다. 동시에 임대주택 편입 시 발생하는 손실을 일부 보전하거나, 기부채납에 대한 세제 공제 혜택을 확대하는 방식도 고려할 수 있습니다. 서울시가 일부 시범사업에서 도입한 ‘기부채납 분양전환제’는 하나의 참고 사례가 될 수 있습니다. 민간이 움직이지 않으면 공급은 늘지 않습니다. 공급을 원하는 만큼의 숫자를 잡는 것보다, 참여 주체가 실제로 움직일 수 있도록 하는 설계가 더 중요합니다.
결론: 정책은 숫자가 아니라 실행력이다
2025년 정부의 수도권 공급 대책은 지금까지 반복되어온 계획 중심 정책과는 달라야 합니다. ‘어디에 몇 채’라는 접근보다 ‘어떻게 가능하게 할 것인가’에 초점이 맞춰져야 하며, 제도 정비와 실행 로드맵, 민간 참여 유도, 지역 갈등 관리라는 4가지 축이 유기적으로 작동해야 실질적인 효과를 낼 수 있습니다. 유휴부지 활용, 정비사업 재설계, 공공임대 확대는 모두 필요하지만, 이행력 있는 정책 설계와 현실적인 법적 뒷받침이 없으면 탁상공론에 그칠 수 있습니다. 정부가 강조한 ‘실행 가능한 공급’이라는 말이 단지 홍보성 문구가 아니라 실제 시장에서 신뢰받는 메시지로 자리잡기 위해서는, 지금까지 지적된 병목 요소들에 대한 선제적 해소가 선행되어야 합니다. 공급 확대는 결국 정책의지가 아니라 정책구조의 문제입니다.
